Die Schweizerische Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK) als staatsrechtliches Novum

Demokratisch oder nicht?

Der Berner Regierungsrat Peter Schmid, zur Zeit (der Abfassung dieses Textes, also 1996) Präsident der ‘Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren’, hält die EDK gemäss NZZ vom 12. Juni 1996 für eine „höchst demokratische“ Institution und bezeichnet die kritische Feststellung, die EDK „entziehe sich parlamentarischer und direktdemokratischer Einflussnahme“, als „wirklich totalen Unsinn“. Seine Begründung: Alle Erziehungsdirektoren seien vom Volk gewählt und die EDK sei „ein Beispiel dafür, dass Kompetenzen auf saubere demokratische Art übertragen worden sind, indem sich die EDK selbst auf ein Konkordat abstützt, [über] das in jedem Kanton abgestimmt wurde.“ Herr Schmid spielt hier offensichtlich auf das Schulkonkordat vom 29. Oktober 1970 an, welches tatsächlich in einigen Kantonen (je nach Schulgesetzgebung) dem Volk zur Abstimmung vorgelegt, allerdings nicht von allen angenommen wurde. Seit kurzem verfügt aber die EDK über ein wesentlich griffigeres Instrument: die ‘Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 18. Februar 1993’. Entgegen der Behauptung des EDK-Präsidenten, die EDK gebe „nur Empfehlungen“, ist es ihr mit dieser Rechtsgrundlage gelungen, zu einer ‘Behörde’ zu avancieren. Mit Hilfe der damit verbundenen hoheitlichen Rechte kann sie ihre Vorstellungen praktisch im Alleingang durchsetzen, und das Volk hat kaum mehr eine Chance, sich einzubringen. Wie es dazu kam und welch merkwürdige ‘Behörde’ die EDK ist, wird in diesem Beitrag nachgewiesen.

Die EDK als Koordinationsinstrument

Unsere Bundesverfassung überlässt die Gestaltung des Schulwesens den Kantonen. Seit rund 100 Jahren treffen sich die Erziehungsdirektoren der Kantone regelmässig zu Konferenzen, um sich jener Probleme anzunehmen, die aus der kantonalen Schulhoheit entstehen. Keine Frage: Diese Probleme haben sich im Zuge zunehmender Mobilität der Menschen vermehrt, und so muss wohl mancher Abstrich an der Eigenständigkeit der Kantone akzeptiert werden. Als Grundsatz muss aber gelten, dass nur dort vereinheitlicht wird, wo eine zwingende Notwendigkeit besteht, und eine solche ist nur da, wo eine beträchtliche Anzahl von Individuen am herrschenden Zustand konkret leidet. Niemals darf aber das rein formale Prinzip der blossen Gleichheit zur Richtschnur des Handelns werden, denn diese Einebnung kantonaler und regionaler Eigenständigkeit widerspricht dem Geist der Bundesverfassung.

Nun ist diese Koordination des Notwendigen durchaus im Rahmen der kantonalen Schulhoheit möglich, und die schweizerische Schulgeschichte bis hin zum 1. Januar 1995 hat dies auch bewiesen. Dieses Datum markiert nun insofern eine grundsätzliche Wende, als die Kantone ihre Schulhoheit zu einem Grossteil an die EDK delegiert haben. Dabei haben sie sich von der Mehrheit der übrigen Kantone derart abhängig gemacht, dass es sich kaum einer jemals wird leisten können, die ihm zustehende Schulhoheit wieder an sich zu ziehen.

Die EDK wird Behörde

Was ist geschehen? Unterm 18. Feb. 1993 haben die Erziehungsdirektoren ein neues Konkordat verabschiedet unter dem unverdächtigen Titel ‘Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen’. Gemäss Art. 2 gilt diese Vereinbarung „für alle Ausbildungen und Berufe, deren Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fällt“, mit andern Worten: nicht bloss für das gesamte staatliche, sondern auch für das gesamte private Ausbildungswesen, soweit dieses auf staatlich anerkannte Abschlüsse hin ausbildet. Gemäss Art. 14 setzt der Vorstand der EDK die Vereinbarung in Kraft, wenn ihr mindestens 17 Kantone beigetreten sind und wenn sie vom Bund genehmigt worden ist. Dies ist inzwischen geschehen.. Alle Kantonsparlamente haben der Vereinbarung zugestimmt, die meisten diskussionslos und ohne nennenswerten Widerstand.

Gemäss der erwähnten Vereinbarung ist die EDK nunmehr eine „Behörde“ mit hoheitlichen Rechten. Es sind die folgenden: Die EDK bestimmt künftig alle mit einem Abschluss ausgewiesenen Qualifikationen sowie das entsprechende Prüfungsverfahren. Darüber hinaus kann sie gemäss Art. 7 künftig auch die folgenden vier Bereiche der Bildungspolitik autonom bestimmen:

die Dauer der Ausbildung

die Zulassungsvoraussetzungen zur Ausbildung

die Lehrgegenstände und

die Qualifikation des Lehrpersonals

Punkt b ist sehr allgemein gefasst und ermöglicht eine fast unbegrenzte Interpretation. Extensiv ausgelegt, ermächtigt er die EDK, die gesamte Volksschule in Beschlag zu nehmen, denn alles, was vor dem Eintritt in eine Ausbildung geschieht, kann als ‘Zulassungsvoraussetzung’ gelten. Im Extremfall etwa so: „Zugelassen in ein Gymnasium wird nur, wer auf der Sekundarstufe I eine integrierte Gesamtschule mit dem EDK-konformen Lehrplan durchlaufen hat.“ Unter diesem Gesichtspunkt ist es schwierig, etwas herauszufinden, was die EDK im Schulwesen nicht regeln kann.

Einstweilen geht man nicht so weit. Immerhin wurde das neue Maturitätsanerkennungsreglement (MAR) gegen den Widerstand breiter Kreise aus der Gymnasiallehrerschaft beschlossen. Und im Moment ist die EDK daran, die Lehrerbildung in der Schweiz gemäss ihren Vorstellungen zu vereinheitlichen. Hier ist das letzte Wort wohl noch nicht gesprochen, denn die Opposition gegen dieses Ansinnen ist breit und heftig.

(Anmerkung 2003: Die spätere Praxis der EDK hat gezeigt, dass sie sich nicht auf den hier gesetzten Rahmen beschränkt, sondern darüber hinaus – im Falle der Vereinheitlichung der Lehrerbildung in der Schweiz – auch die Institution [nämlich Ausbildung an einer Pädagogischen Hochschule] vorschreibt, dies, obwohl man im Vorfeld sehr deutlich auf die fehlende Rechtsgrundlage hinwies. Aber die treibenden Kräfte in der EDK rechneten offenbar damit, dass kaum jemand das Geld und die Kraft aufbringen würde, vor Bundesgericht zu gehen.

Die Opposition gegen die Vereinheitlichung der Lehrerbildung und deren Verlegung an Pädagogische Hochschulen und gegen die Schliessung gut funktionierender Lehrerbildungsstätten versuchte sich u.a. dadurch zu artikulieren, dass 1997 eine von fast 80’000 Personen unterzeichnete Petition an die EDK und an alle Kantonsparlamente eingereicht wurde. Die EDK fand es allerdings nicht für nötig, diese Petition zu behandeln, Stellung zu nehmen und zu beantworten. Selbstverständlich hat sie dann auch – wie vorauszusehen war – all das, was sie zuerst als Empfehlung an die Kantone ausgab, nach wenigen Jahren zu Bedingungen für die Anerkennung gemacht und damit das Ende einer fruchtbaren seminaristischen Lehrerbildungstradition erzwungen.)

Die EDK im staatsrechtlichen Niemandsland

Ganz abgesehen von diesen konkreten Problemkreisen wirft diese Umwandlung der EDK zu einer Behörde grundsätzliche staatsrechtliche Fragen auf. Die Struktur unseres Staates ist differenziert, aber doch logisch und einigermassen übersichtlich und beruht auf dem Subsidiaritätsprinzip und dem Prinzip der Kompetenzdelegation: Was die Gemeinden selber regeln können, sollen sie tun, der Rest ist den Kantonen zu überlassen. Und was die Kantone nicht meistern können, soll der Bund übernehmen. Und innerhalb dieser drei Ebenen gibt es die Gewaltentrennung mit einem Kompetenzdelegationsgefälle, das vom Volk ausgeht und über Parlament, Regierung und Verwaltung den einzelnen Staatsbeamten erreicht.

Im Rahmen dieser Struktur gibt es auf allen drei Ebenen ‘Behörden’. Sie sind definiert durch die jeweiligen Verfassungen, geregelt in ihren Kompetenzen, sind von jeweils übergeordneten Instanzen kontrolliert und werden von einer übergeordneten Instanz hinsichtlich ihrer Aufgabe gewählt. Dabei wird die Gewaltentrennung konsequent respektiert. Und schliesslich haben die einzelnen Mitglieder auch keine Weisungsverpflichtungen zu beachten, sondern sind in ihrem Argumentations- und Abstimmungsverhalten frei.

Keines dieser Merkmale trifft für die EDK zu. Sie ist nicht in der Bundesverfassung und wohl kaum in einer kantonalen Verfassung vorgesehen. Sie untersteht – als Gesamtbehörde – keiner Kontrolle, und niemand kann ihren Beschlüssen legitimierte Macht entgegensetzen. Weder Initiativen noch Referenden können sie erreichen. Ihre Beschlüsse werden inhaltlich von niemandem rechtswirksam diskutiert: Die kantonalen Parlamente können zwar gegebenenfalls mit jeweils einem Sechsundzwanzigstel der Stimmkraft ein Abstimmungsergebnis beeinflussen, haben aber keine Möglichkeit, sich inhaltlich in ein Problem einzubringen, nicht zuletzt deshalb, weil sich in der Schweiz keine politischen Mechanismen etabliert haben, die es einer Grosszahl kantonaler Parlamente erlauben würde, sich im Rahmen eines Sachproblems untereinander abzusprechen. Dazu kommt, dass die Mitglieder der EDK nirgends als solche gewählt werden. Das Volk wählt Regierungsmitglieder, hat aber auf die Departementszuteilung keinen Einfluss. Die EDK ist somit nicht als Behörde geschaffen, sondern ist eine rein additiv zusammengesetzte Konferenz von Magistraten, die einzeln und unter völlig andern Gesichtspunkten gewählt wurden. Auch lässt sich nicht entscheiden, ob die EDK als Behörde zur Legislative oder zur Exekutive gehört. Im Hinblick auf ihr Recht, Abschlüsse anzuerkennen, nimmt sie Exekutivrechte wahr; im Hinblick auf ihre Möglichkeit, praktisch das ganze Bildungswesen in der Schweiz zu präjudizieren, übt sie legislative Funktionen aus. Und schliesslich sind ihre Mitglieder in ihrem Argumentations- und Abstimmungsverhalten fallweise auch nicht frei, sondern haben sich, sofern eine Weisung des Kantonsparlamentes vorliegt, an diese zu halten. So hat z.B. der Zuger Kantonsrat seinen Erziehungsdirektor verpflichtet, alles zu unternehmen, um dem Kanton Zug die Lehrerbildung zu erhalten und somit gegen die ‘Empfehlungen zur Lehrerbildung vom 26. Okt. 1995’ zu stimmen. Das konkrete Problem steht hier nicht zur Debatte; problematisch ist die Heterogenität der Voraussetzungen: Je nachdem, wie wach ein Kantonsparlament an der EDK-Arbeit Anteil nimmt, verhalten sich die EDK-Mitglieder entweder frei oder stimmen sie auf Weisung. All die erwähnten Eigenheiten der EDK zeigen, dass sie als ‘Behörde’ ein staatsrechtliches Unikum darstellt.

Damit sei die grundsätzliche Existenz der EDK sowenig in Frage gestellt wie die Existenz der Konferenz der Gesundheitsdirektoren oder Finanzdirektoren. Die Zusammenarbeit der Kantone auf der Basis von Konkordaten hat Tradition. Konkordatslösungen sind dort am Platz, wo Probleme zu bewältigen sind, die eindeutig in den Zuständigkeitsbereich der Exekutive gehören. Je mehr hingegen diesen verfassungsmässig nicht vorgesehenen Gremien Kompetenzen überlassen werden, die eigentlich der Gesetzgebung zustehen, desto mehr werden wesentliche Staatsaufgaben der unmittelbaren und mittelbaren Mitsprache des Volks entzogen. So wäre etwa ein mit der EDK-Vereinbarung vergleichbarer Fall, wenn die Kantonsparlamente der Finanzdirektorenkonferenz das Recht zugestünden, über sämtliche kantonalen Steuerfragen aller Kantone autonom zu entscheiden. Denn: Weshalb sollte bei der Steuerharmonisierung nicht gelten, was bei der Schulkoordination richtig scheint?

Zu all diesen staatsrechtlichen Unklarheiten kommt, dass die EDK angesichts ihrer Grösse und ihres relativ seltenen Zusammenkommens gar nicht in der Lage ist, die Fülle der Aufgaben, die sie sich zugezogen hat, mit der erforderlichen Sachkompetenz und Gründlichkeit zu lösen. Dadurch erhalten ihr Verwaltungsapparat und die von ihm vorgeschlagenen und von der EDK eingesetzten Expertengremien, auf die das Volk schon gar keinen Einfluss mehr hat, eine Macht, die ihnen in unserer Demokratie niemals zustehen dürfte.

Auch kann man sich fragen, ob es dem Geist unserer Verfassung entspricht, wenn Kantone ihre hoheitlichen Rechte nicht – wie dies üblich ist – ‘nach unten’ an die Gemeinden und ‘nach oben’ an den Bund, sondern ‘seitwärts’ an andere Kantone – nämlich an zwei Drittel der andern, die sich jeweils einig sind – abtreten, wie dies jetzt geschehen ist. Dies ist jedenfalls eine Form der Kompetenzdelegation, die in unseren Verfassungen nicht vorgesehen ist. Konkret hat dies zur Folge, dass sich einzelne Bürger oder Gruppierungen, die auf die EDK rechtswirksamen Einfluss ausüben möchten, massiv in die kantonale Politik anderer Kantone einmischen müssen. Dies steht derart im Gegensatz zu unsern politischen Gebräuchen, dass dieser Weg höchstens noch als theoretische Möglichkeit angesehen werden darf. Bedenkt man zudem, dass z.B. das neue Maturitätsanerkennungsreglement ein Gemeinschaftswerk zwischen EDK und Bundesrat ist – wohl eine staatsrechtliche Novität -, so müsste also jemand, der darauf Einfluss nehmen möchte, einerseits über die beiden eidgenössischen Räte auf den Bundesrat einwirken und andererseits – da die EDK ihre Beschlüsse mit Zweidrittelsmehrheit fasst – erfolgreich in 18 einzelnen Kantonsparlamenten eine entsprechende Mehrheit erwirken können. So etwas ist praktisch unmöglich. Es gibt folglich nur noch eine Macht, die hier bestimmen kann, und das ist die EDK. Und da der Wähler bei der Wahl der Regierungsräte nicht wissen kann, wer von der Regierung in diese ‘Behörde’ delegiert wird, hat er schlichtweg keine Möglichkeit mehr, die ihm von unseren Verfassungen zugesprochenen Rechte tatsächlich wahrzunehmen.

Wie kam es dazu?

Seitens der EDK und ihres Sekretariats kann natürlich mit Leichtigkeit darauf hingewiesen werden, dass sie diese Rechte von den Kantonen erhalten habe. Formaljuristisch stimmt dies, aber es lässt sich auch nicht leugnen, dass der Titel der Vereinbarung verfänglich ist und überall mit der Suggestion operiert wurde, man könne doch als einzelner Kanton nicht ‘ausscheren’. Nur so ist erklärbar, weshalb sich z.B. der Zuger Kantonsrat in einer dringlichen Motion einstimmig gegen die Abschaffung seiner Seminare wendete und man ihm dann leider entgegenhalten konnte, er hätte ein halbes Jahr zuvor ebenso einstimmig – allerdings ohne es zu realisieren – bereits das Gegenteil ermöglicht: nämlich dann, als er die ‘Interkantonale Vereinbarung’ diskussionslos in ein paar Sekunden durchgehen liess? Aber die Zuger seien in Schutz genommen, denn in andern Kantonen ging es praktisch gleich. Zwei Voraussetzungen haben so etwas ermöglicht: Erstens haben jene Kreise, die an einer reibungslosen Übergabe wesentlicher Teile der kantonalen Schulhoheit an die EDK interessiert waren, kaum etwas Wirksames unternommen, um den kantonalen Parlamentariern die Tragweite des Beschlusses bewusst zu machen. Und zweitens gibt es eben in der Schweiz noch keine Politiker, die sich auf dieses Zwischenreich zwischen Bund und Kanton eingestellt haben, natürlich schon deshalb nicht, weil sie ja gar keine Mitbestimmungsmöglichkeit hätten. In den angestammten politischen Handlungsräumen der Gemeinde, des Kantons und des Bundes schaut man allen, die Kompetenzen ausüben, mit gutem Grund streng auf die Finger. Das ist das tägliche Brot von Gemeinde-, Kantons- und Bundespolitikern. Hätten wir Konkordatspolitiker – und das hätte man natürlich nur, wenn sie sich nicht überflüssig vorkommen müssten -, könnten die EDK und ihre Untergruppierungen (EDK Ost, IEDK etc.) ihre Absichten nicht praktisch abseits des politischen Kampffeldes verwirklichen.

Den Geist der Verfassung respektieren

Zweifellos ist die ‘Interkantonale Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen’ rechtens (wenn auch nicht unter demokratisch überzeugenden Umständen) zustande gekommen. Aber die eingangs erhobene Frage, ob die EDK als eine demokratische Institution zu betrachten sei, darf nicht bloss im Hinblick auf den formaljuristischen Weg, wie sie zu ihren Kompetenzen gekommen ist, beurteilt werden. Vielmehr ist zu fragen, ob der Inhalt des Beschlusses mit unserer Bundesverfassung übereinstimmt. Diese Unterscheidung zwischen demokratisch korrektem Weg einerseits und bestehendem Recht andererseits ist z.B. bei der Behandlung von Initiativen durch die eidgenössischen Räte völlig selbstverständlich, weshalb es immer wieder geschieht, dass korrekt zustande gekommene Initiativen ungültig erklärt werden.

Auf unser Problem angewandt, bedeutet dies: Die EDK hat ihre Machtstellung zwar durch eine demokratischen Kompetenzdelegation erhalten, aber der dadurch geschaffene Zustand hat insofern nichts mehr mit Demokratie zu tun, als de facto weder das Volk noch ein einzelnes Parlament rechtswirksam auf die EDK Einfluss nehmen können. Das widerspricht dem Geist unserer Verfassung. Wenn die Bundesverfassung den Kantonen eine Aufgabe überbürdet, ist dies nicht bloss ein Recht, sondern auch eine Pflicht. Deshalb ist zu fragen: Dürfen die Kantone überhaupt eine derart grosse Masse von Kompetenzen, die wahrzunehmen ihnen die Bundesverfassung aufgetragen hat, einfach an eine Vereinigung delegieren, die der demokratischen Kontrolle entzogen ist und auf die der Bürger keinen rechtswirksamen Einfluss mehr nehmen kann? Dürfen quer durch die verschiedensten Zuständigkeitsbereiche derart verwinkelte Kompetenzdelegationen geschaffen werden, dass sie trotz der formaljuristischen Rechtlichkeit im Endeffekt auf eine unumkehrbare Entmündigung des Bürgers hinauslaufen? Die Staatsrechtler sind aufgerufen, hier Klarheit zu schaffen.